眭依凡∣关于高校内部治理体系创新研究的框架性思考

Original 眭依凡华东师范大学学报教育科学版 2022-04-13

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程天君丨中国大陆教育社会学：中断与损失（1949—1979）——基于“历史的天空”之比较

摘要

高校是一个由诸多要素构成的学术生态复杂组织系统，由此决定了高校内部治理体系及其创新的高度复杂性。本文在充分讨论高校内部治理体系创新的背景及其研究意义的基础上，研究构建了高校内部治理体系创新研究的逻辑框架，对“高校内部有效治理模式建构的理论研究”“我国高校内部治理模式的历史变迁与现实研究”“高等教育强国之高校内部治理模式的比较借鉴研究”“我国高校内部治理体系的创新与建构研究”“大学章程完善：高校内部治理的依法治校研究”“高校内部治理的文化研究”等涉及高校内部治理体系创新等需要研究解决的诸多问题进行了从目标到内容的深入思考和提炼。

关键词: 高等学校, 内部治理体系, 创新研究

眭依凡：浙江大学高教所所长、教育学院博士生导师，中国高教学会学术委员会副主任，长江学者特聘教授。

一、引言：高校内部治理体系创新的背景及其研究意义

二. 高校内部治理体系创新研究的框架思考

三. 高校内部治理体系创新相关研究的目标与内容

一、引言：高校内部治理体系创新的背景及其研究意义

高等学校作为满足社会发展需要并受社会诸多因素影响的产物，其任何一项重大改革都有其社会动因，尤其是涉及在高校组织内部进行的具有伤筋动骨之结构整体性改革的治理体系创新。因此，高校内部治理体系创新是一项需要通过系统研究、整体设计后予以其理性指导的复杂活动，而对高校内部治理体系创新的背景及其研究意义加以讨论，是对高校内部治理体系创新进行整体设计的基础。

（一）

高校内部治理体系创新的背景

党的十八大后，国家治理体系现代化和治理能力提高不仅成为国家意志，而且成为各级政府及各类组织管理改革的目标。高校作为负有人才培养和知识创新之崇高使命、既要满足社会发展需要又要守持高校本质属性并遵循自身运行规律的复杂组织，更应率先自觉构建科学的治理体系以提高治理能力。对高校内部治理体系创新的理论与实践进行研究的意义，不仅在于高校是一类需要在治理理性引领下进行综合改革以实现治理体系及治理能力现代化的组织，还在于我国高校在日益激烈的国际竞争中必须通过现代大学制度安排及高校治理体系科学建构这一来自高校内部制度供给侧的改革，为我国高等教育质量提升和高校办学治校效率提升以及世界一流大学和世界一流学科建设创造良好的办学治校环境。

高校内部治理的问题在高等教育学界虽较早就有议论，但并未引起高校的足够重视。如，早在2007年9月，在北京师范大学召开的第四次海峡两岸高等教育研究学术研讨会上就着重探讨了高校内部治理理论、高校内部治理与外部治理的关系、学术权力与行政权力的冲突、高校治理与师资建设和人才培养等议题（林杰，2008）。党的十八大把国家治理体系现代化及治理能力提高作为国策提出后，来自政府层面的高等教育治理即高等教育的外部治理问题得以重视，但高校内部治理的问题真正进入高校战略管理决策的议事日程并普遍受到重视，是在2015年10月党的十八大五中全会提出“双一流”建设高校及国务院推出《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》并明确把“完善内部治理结构”作为推进“双一流”建设的重大改革任务之后。随后，党的十九大关于推进“双一流”建设和实现高等教育内涵式发展这两项高等教育发展战略任务的提出及其实施，进一步对加速高校治理体系的改革创新起了倒逼作用。

众所周知，“双一流”建设的推出是中央高层反思“985工程”及“211工程”推行近20年且期间有利于“985工程”和“211工程”高校发展的宏观政策环境和高等教育投入问题均在一定程度得到较好解决后，但我国的一流大学及一流学科的建设效果并不如预期而做出的新一轮推进世界一流大学和世界一流学科建设的战略选择。如果说“双一流”建设和内涵式发展之于国家竞争实力提升是一种必要的战略选择，那么这个目标的达成则必须依赖实施高等教育的组织即高校的积极作为，缺失了高校积极有效的参与，上述目标只会束之高阁。为什么“985工程”及“211工程”效果不尽人意，其原因何在是我们高校办学治校者必须认真思考的问题，否则“双一流”建设恐怕也会重蹈覆辙。

高校是有其自身规律并受这个规律影响的学术组织，正是这个原因笔者把“按规律办学”视为世界一流大学建设的第一要素（眭依凡，2016a）。高校运行的规律是高校内生的不以人的意志为转移的必然，但是高校选择何种模式办学治校育人是人为的结果，高校能否遵循自身规律办学治校育人取决于对高校办学治校育人模式具有决定性的内部治理体系。相对过去而言，有利于高校发展建设的来自于政府层面的制度供给和资源供给等外部环境均有了很大的改善，但有利于高校按内在规律办学治校育人的治理体系存在的问题尚未得到根本解决。所以包括“双一流”建设在内的高校，当前面对的是解决好“实现目标之必须”与“遵循规律之必然”的相互和谐问题。笔者始终认为：高校治理体系现代化的本质目的就是让到高校按其应有的规律办学治校育人，所以在高校治理体系现代化的进程中，我们不能过度依赖诸如资源要素并以此增长为动力，而必须通过高校内部组织治理结构的变革激发其活力及提升其治理效率。这就是习近平同志在全国教育大会所强调的：要深化办学体制和教育管理改革，充分激发教育事业发展生机活力（习近平，2018）。

表1—6所呈现的是笔者担任首席专家的教育部重大课题攻关项目“高校内部治理体系创新的理论与实践”的调研结果。在参与这项调查并有效反馈问卷的1299位受询者中，“双一流”建设高校420人占32.33%，教育部直属高校110人占8.47%，地方本科高校769人占59.20%；受询者身份分布情况是：校领导88人占6.77%，党政部门及院系负责人分别为386人和228人合计占47.27%，教学科研人员596人占45.88%。从受询者所在学校及其身份的分布情况来看，所选样本具有一定的代表性及合理性。就表1—6问题项调查的整体结果而言，不难发现人们对高校内部治理体系的总体现状是不甚满意的，受询者不仅认同高校现行的组织及权力构架不利于高校实现有效治理并且是导致大学官本位及行政泛化的主要原因，而且对高校内部治理体系创新持积极支持的态度。由此，不仅反映了高校内部对治理体系创新具有强烈的诉求，也很好说明了高校内部治理体系改革及高校内部治理体系现代化的紧迫性。

（二）

高校内部治理体系创新研究的理论意义和实践价值

治理模式是与以统治为特征的传统管理模式根本不同的。治理模式极大地顺应了社会公共管理及组织管理日益复杂、被管理者参与管理的利益诉求日益高涨的社会需要，是对以自上而下的统治为手段、以就事论事的碎片化行政为特征、以利用经验的简单管理之管理模式的扬弃，它使不同利益主体缓解或放弃冲突，以共同目标为纽带，以互动合作的方式参与管理，是一种旨在追求效率的管理模式。对高校组织而言，治理的价值理性在于追求办学治校的组织效率，而治理的工具理性立足于依法治校、民主管理（眭依凡，2014）。所以，高校的内部治理体系本质上更应该是一个在国家有关法律法规框架下通过科学设计内部体制及制度、组织及权力架构，能够合理调节高校内部各利益群体关系、充分调动和发挥高校内部要素尤其是组织成员的积极性，使决策层、管理层及执行层各层级及其成员目标一致并保持良好互动关系，使组织目标高效实现的现代管理系统。严格地讲，由于一个组织的治理体系必须包括治理结构与治理过程两个相互联系不能割裂的治理要件，其中治理结构是高校组织及其权力架构和决策权的制度安排，科学设计的治理结构是高校有效治理的基础。然而，高校治理结构的改善并不等于就可以有效治理，因为治理结构作用的发挥必须经由治理过程，而在治理过程中由于治理环境及其影响因素的错综复杂会带来过程中的诸多不确定性，由此导致即便相似的组织治理结构也可能产生不同的治理效果。因此，高校要实现有效治理，就必须既要完善内部治理结构又要优化其治理过程。此外，高校是一个需要在高度理性指导下通过人才培养和知识创新来推进社会进步的、其使命和职能十分明确和重大实践组织。基于上述认识，笔者认为：由于高校内部治理体系创新是针对高校内部治理存在的问题并旨在引领高校改善和提升治理效率的研究，因此，本研究必须是一项理论与实践相结合的综合性研究，即这项关于高校内部治理体系创新的研究既要体现其理论引领的意义又要有其指导实践的价值。只有在明确高校内部治理体系创新研究的理论意义和实践价值的前提下，这项研究才会避免就事论事的碎片化，才能确保研究的整体性和针对性，才能达到有效指导高校内部治理体系改革创新的目的。

高校内部治理体系创新研究的理论意义可以提炼如下：（1）从理论的高度阐明高等教育创新对国家创新发展具有的其他不能替代的引领和推动作用，以及高等教育创新必须依赖高校内部治理体系创新的逻辑关系，从而认识到高校内部治理体系创新的极端重要性和紧迫性；（2）科学界定高校内部治理体系概念并提炼其要件、要素，分析明确它们之间的关系；（3）阐明高校内部治理的理论依据和现实基础，为高校内部权力配置及其运行机制的改革提供理论支撑；（4）建立既吻合我国国情又遵循高校办学治校规律的治理体系框架及运行机制，从理论上回答诸如什么样的高校治理结构才是科学完善的治理结构，西方大学的治理结构究竟在多大程度上可供借鉴等问题；（5）从理论上厘清高校内部政治、行政与学术权责的边界，科学构建各权力主体有效的行使职权及其约束的机制，根本解决党委领导、校长治校、教授治学、民主管理相互协调的问题，建立有效处理我国大学内部的政治权力、行政权力、学术权力与民主权力关系的理论基础。简而言之，本研究对我国高校内部治理体系及治理能力的现代化具有理论建构的价值。

而高校内部治理体系创新研究的实践价值可以归纳为：（1）通过对我国高校内部治理体系的发展历史及其得失进行梳理和总结，有利于教育主管部门和高校系统对我国高校以往的内部治理模式的“得与失”有清醒的认识，有利于高校认识到建构科学的内部治理结构的紧迫性并针对性地加快内部治理模式的改革；（2）通过对高等教育强国之高校治理模式的研究介绍，有利于我们开阔高校内部治理改革的国际视野，以及学习借鉴高等教育强国之高校内部治理的成功经验；（3）《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》及《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》均提出了完善中国特色现代大学制度及完善高校内部治理结构的改革任务，关于高校内部治理体系创新的研究能够为顺利完成高校内部治理结构改革和高校内部治理体系完善及治理能力的提高提供指导蓝本和具体操作方案；（4）高校内部治理体系的完善有赖于高校章程的完善，关于高校内部治理体系创新的研究能够对高校章程存在的诸如空洞的形式主义及其操作性不强等问题提出改善建议，这对高校章程的完善及其落实，以及加快形成以高校章程为统领的完善、规范、统一的制度规范体系具有现实指导价值；（5）对完善和具体落实党委领导下的校长负责制，理顺党委权力、行政权力、学术权力、民主权力的关系，有效发挥各权力要素在办学治校中的应有作用，从治理结构和治理机制完善上根本解决多决策、多权力体系导致的现实矛盾发挥积极作用。

基于上述关于高校内部治理体系创新的背景分析及对高校内部治理体系创新研究的理论价值和实践意义的阐释，笔者认为，“关于高校内部治理体系创新研究”必须围绕“高校内部治理体系”“理论与实践”“创新研究”三个核心概念展开，在对我国高校内部治理的历史进程及其得失，以及高等教育强国之高校治理模式进行梳理和总结的基础上，构建既符合我国国情又遵循高校办学治校育人规律的内部治理体系创新的研究框架。

二、高校内部治理体系创新研究的框架思考

自世界银行在其1989年度的报告中首次提出“治理危机”并在1992年发表《治理与发展》年度报告以来，“治理”概念先后被经合组织、联合国开发署、联合国教科文组织等国际组织高度认同，随后广泛应用于政治、经济、社会等管理领域尤其是公共政策系统分析领域，近20多年来受到社会科学研究领域及高等教育领域的高度重视，关于高校治理的研究亦应运而生。通过文献检索不难发现，我国高校治理的研究虽晚于西方，但由于在国家治理体系现代化的推动下，我国高校已经普遍认识到高校治理之于高等教育质量和学校竞争力提升的重要性及紧迫性，因此对高校内部治理研究予以了高度重视，尤其是近几年来形成了不少对引领高校治理改革具有导向价值的理论成果。统合分析国内外关于高校治理的文献可以做出如下结论：其一，关于高校内部治理的研究视角或研究范式不一，国内外学者从组织管理学、系统理论、组织文化学、组织生态学等多学科及善治和利益相关者等理论视角对高校内部治理结构的要素及其各要素间的关系进行了分析讨论并形成了丰富的有关高校内部治理的理论基础；其二，研究的路径主要以新制度主义、结构主义等理论为立场和出发点，强调高校内部治理的组织建构、权力配置及制度安排，研究关注度相对集中于高校内部治理的组织结构和制度建设；其三，研究的重点相对集中于对高校共同治理的高度关注，这与高校是一个以人才培养和知识创新为核心使命和社会职能的，其劳动特征是智力劳动并以智力资源积累、开发和利用为目的的学术共同体，高校内部治理结构及其模式必须吻合高校的本质属性及其内在规律有关；其三，研究的趋势从以往主要关注高校内部治理的要素存在的问题及其改善，逐渐过渡到对高校内部治理体系及其创新的整体研究。关于高校内部治理已有研究成果的不足主要反映在如下几方面：一是对高校内部治理静态的组织结构模式研究较多，对有关治理结构模式能否有效运行的治理程序等研究不足；二是对就事论事的关于局部的眼前的高校治理问题研究较多，对有关高校内部治理体系完善的整体设计、综合整改及长远问题研究不足；三是对宏观层面及基础理论层面的问题关注和议论较多，对具有操作意义旨在有效解决高校内部治理现实问题的对策及行动研究不足。上述问题的存在，不仅提出了对高校内部治理体系创新的理论和实践问题进行整体研究设计的必要性，而且为高校内部治理研究的深入和完善留下了有待填补的空间。

关于“高校内部治理体系创新”的研究必须是在国家治理高校的法律法规及现代大学制度框架下的针对高校内部治理体系创新的理论联系实际的综合性研究，是一项需要对高校内部治理体系建构和完善进行的顶层设计和系统工程。据此，笔者认为本研究必须遵循高校内部治理有关“效率优先、整体设计、民主管理、依法治校”的原则（眭依凡，2015），以高校内部治理的组织和权力结构设计及其有效运行为研究路线，从“实然”与“应然”两个层面研究探讨我国高校内部治理体系创新的必要性及创新选择，以期提出并构建既符合我国国情又遵循高校办学治校育人规律的高校内部治理模型。所谓“实然”研究应该包括两个方面：其一，高校内部治理体系创新是一项针对解决高校内部治理现实问题的对策研究，因此其必须建立在对我国高校内部治理（管理）结构演变及其得失加以梳理分析总结的基础上，从而保证高校内部治理体系创新的研究是针对高校治理存在问题的有的放矢；其二，高校内部治理体系创新的研究旨在建构适合我国国情的具有可操作性的高校内部治理结构，因此其必须既顺应社会发展需要又有利于高校办学治校育人效率的提升。所谓“应然”研究亦包括两个方面：其一，高校内部治理体系的创新必须遵循高校独有的本质属性要求及其办学治校育人的基本规律；其二，高校作为高度理性的学术组织，其内部治理体系的创新必须在多学科理论的支撑下进行，即必须在理性引领下具有坚实的理论依据。

基于上述思考，笔者提出高校内部治理体系创新研究的整体性设计思路如下：（1）沿着历史发展和制度变迁的线索，梳理和分析我国高校治理（管理）体系的变迁过程及分析总结其实践的得与失，此为针对现实和问题的“知其然”之事实研究；（2）对高校治理及其内部治理体系的概念、要素、特征和相互关系等进行学理性讨论，此是为“知其所以然”提供理论支撑的学理研究；（3）由于我国经典意义上的大学历史较短，且西方高等教育强国的高校治理模式相对成熟，因此考察借鉴西方高校治理模式的成功经验之于我国高校内部治理体系创新具有启示意义；（4）在上述历史梳理及学理分析、比较研究的基础上，提出具有创新意义的既吻合国情又遵循高校办学治校育人规律的高校内部治理体系结构，以及确保高校内部治理体系正常运行的保障机制，两者的有机结合则构成旨在提升治理效率的高校内部治理体系；（5）对现代大学制度建设与大学内部治理的关系加以研究。规范高校办学治校育人的法制构架是高校有效治理及依法治校的基本依据和硬件基础，由于高校内部治理结构本质上就是现代大学制度尤其是大学章程支撑的产物，因此大学章程既是高校内部治理体系的重要组成又是高校内部治理体系得以正常运行并发挥其应有作用的法制及措施保证；（6）对高校治理文化加以研究。高校文化的问题往往被高校办学治校者所忽略，但高校文化无处不在无刻不有，它不仅对高校内部治理结构的设计和选择具有价值引领的作用，对高校内部治理的过程即能否有效运行亦有不能忽视的影响。在上述关于高校内部治理体系创新研究的整体性分析思路清晰的基础上，笔者建构的高校内部治理体系创新研究的总体框架设计如图1所示，其中6大专题研究分别为：高校内部有效治理模式建构的理论研究；我国高校内部治理模式的历史变迁与现实研究；高等教育强国之高校内部治理模式的比较借鉴研究；高校内部治理体系的创新与建构研究；大学章程完善：高校内部治理的依法治校研究；高校内部治理的文化研究。

图 1 高校内部治理体系创新研究总体框架

三、高校内部治理体系创新相关研究的目标与内容

从组织理论和组织生态理论的视角透视高校组织，高校无疑是一个要素复杂及其关系和环境复杂的组织系统，由此决定了高校内部治理体系的高度复杂性，其构建尤其是创新都必须是理性指导下针对现实需要做出的选择。因此，关于高校内部治理体系创新的研究必须在相关治理理论的引领下，在对我国高校内部治理结构变迁历程及其得失的历史和现实考察的基础上，在对西方高等教育强国关系内部治理模式比较借鉴研究的基础上，讨论和建构既适合我国国情又遵循高校办学治校育人规律且具有可操作性的高校内部治理的创新体系。基于此，高校内部治理体系创新研究应达成如下目标：（1）从学理上讨论明确高校内部治理体系的组织构成要素及其关系结构，包括对高校行政和学术机构权责边界的确定，以此为高校内部治理体系的创新提供必要的理论依据；（2）从实践上总结我国高校内部治理结构改革的得失，分析其根源并提出解决问题的有效途径和措施；（3）建构和完善高效率的高校内部治理结构及其运行机制。根据上述研究目标设计，高校内部治理体系创新研究应包括以下研究内容：（1）高校内部有效治理体系建构的理论研究；（2）我国高校内部治理体系的历史变迁与现实研究；（3）高等教育强国之高校内部治理体系的比较借鉴研究；（4）我国高校内部治理体系的创新与建构研究；（5）大学章程完善：高校内部治理的依法治校研究；（6）高校内部治理的文化研究。

（一）

高校内部有效治理体系建构的理论研究

高校内部治理体系创新的目的旨在探索并建构高校内部有效治理的体系，由于经典意义的高校是一个历经千年发展并已经成熟需要理论指导其实践的理性组织，由此决定了高校内部的有效治理既是一个实践的问题更是一个需要理论指导的问题。如前所述，基于高校是一个要素诸多且关系复杂，及影响其运行不确定性要素很多的复杂组织，因此，针对这样一种复杂组织的有效治理体系的建构，必须从理论上对高校内部治理的性质、特征、目的、要素及其关系结构加以讨论，从而明确高校内部有效治理的方向、目的及其基本原则。换言之，高校内部治理体系创新的研究必须有相关学科的理论为指导，即以系统理论、大学组织理论、公司治理理论、组织文化及学术自治、权力制衡、法人治理、利益相关者、共治善治等理论为基础，提出和建构高校内部有效治理的理论模型。

关于“高校内部有效治理模式建构的理论研究”必须达到如下目的：其一，根据高校的组织属性讨论高校内部有效治理模式的基本要素及其关系。由于高校组织是一个多元利益主体博弈的系统，根据高校的组织属性特征厘清高校内部治理体系的基本要素即利益主体，探讨它们之间的利害关系及其背后的逻辑，这是构建高校内部有效治理结构的理论基础的基础。其二，依据相关理论讨论高校内部有效治理的类型、原则、要件及其关系。此即根据高校内部治理的基本要素及其关系，从多学科理论视角出发，以系统理论、大学组织理论、公司治理理论、组织文化及学术自治、权力制衡、法人治理、利益相关者、共治善治等理论为基础，讨论高校内部治理类型、基本原则、治理要件及其联系。其三，提出和建构高校内部有效治理的理论体系。此即在提炼高校内部有效治理模式的结构特征、过程特征、主体特征、制度特征和文化特征的基础上，提出高校内部有效治理的组织结构、权力结构及其关系结构，以及高校内部治理结构有效运行的机制即高校内部治理结构与运行过程协调的理论模型。这是关于高校内部有效治理的理论模型的研究，也是本研究的重点所在。

（二）

我国高校内部治理体系的历史变迁与现实研究

对我国高校内部治理体系的历史变迁与现实研究是本研究的事实支撑研究部分，是关于回答高校内部治理体系为什么需要创新的所谓“知其然”的事实研究，旨在沿着我国高等教育发展历史和高等教育制度变迁的历史线索，通过梳理和探究“我国高校内部治理体系变迁的路径及其动因”及“我国高校内部治理体系变迁的特征及其结果”等，以了解我国高校管理体系的变迁过程及高校内部治理的现实情况，把握不同阶段我国高校内部治理体系形成的原因，分析总结我国高校内部治理实践的得与失，为高校内部治理体系创新提供事实依据（如图2）。作为历史和现实研究的部分，本研究以大学内部治理制度为研究对象，以历史为轴对建国后至“文革”开始、“文革”期间、1978年改革开放至今三个主要时期，以制度分析和历史研究的范式，通过文献政策的文本研究和调查访谈等深入探究建国以来我国高校内部治理制度变迁的过程与路径，高校内部治理体系形成与变革的逻辑及动因、动力，以及各个历史阶段制度的特征与效果，在此基础之上分析总结我国高校内部治理模式实践的得与失，为我国高校内部治理体系的创新及治理体系的现代化提供事实基础。

图 2 我国高校内部治理体系的历史变迁研究

关于“我国高校内部治理模式的历史变迁与现实研究”必须达到如下目的：其一，以高校制度变迁为线索，研究和描述我国高校内部治理模式变迁的过程和路径。高校属于那种依赖制度以维持其稳定结构和运行秩序的组织，因此，高校运行及发展均受到制度环境的高度影响。由于我国高校的制度发展均是受政府主导下的制度变迁，所以，我国高校治理的发展史可以说就是一部有关国家政策制度主导下的高校制度变迁史，政府的政策设计和制度安排始终是影响和决定高校内部治理体系发展变迁的主要力量。自1949年新中国成立，国家力量不断介入到高校内部治理，对包括高校领导体制、治理体系、高校组织内部权力配置与运行机制等制度安排的方方面面产生影响。因此，研究我国高校治理体系的发展变化必须从国家政策制度设计及其变迁对高校制度带来的影响切入，这就是本研究何以基于政策制度分析的视角来考察我国高校治理体系变迁的原因。

为有利于根据历史发展进程的线索来考察新中国成立以来我国高校内部治理体系的历史变迁，我们把新中国成立以来的高校内部治理体系变迁划分为如下三个阶段：即“1949—1977年以高校内部领导体制变革为中心的高校内部治理探索期”，“1978—2009年以高校内部管理体制变革为重点的高校内部治理改革期”，“2010年至今以中国特色现代大学制度建设为主旨的高校内部治理完善期”。由于在不同历史阶段关于高校内部治理的概念有不同的表述，因此，对高校内部治理体系变迁的研究有必要在治理和管理概念的使用上注意不同历史阶段的区别，因为治理与管理毕竟是两个内涵不同的概念，不能混淆。其二，讨论分析我国高校内部治理体系形成与变革的特征与动因。高校内部治理变迁与中国政治经济社会的发展变迁具有较高的同构性，其变革是高等教育政策变革主导下由局部到整体的过程，即由以高校内部领导体制探索为中心向以高校内部管理体制改革为重点，最后以完善中国特色现代大学制度为目的的综合改革。关于这个部分的研究既要揭示我国高校内部治理体系变革的阶段性特征，亦要分析我国高校发生从以管控为特征的管理模式向以共同治理为特征的治理模式变迁的动因何在。其三，总结与分析我国高校内部治理体系实践的得与失。高校内部治理体系创新的研究，旨在强调通过对传统高校内部管理体系的改革以建构新型的、有利于高校管理效率提升的高校内部治理体系。为此，关于我国高校内部治理体系的历史变迁研究必须对过去存在的高校内部管理模式的得与失加以梳理、分析和总结，惟此，关于高校内部治理体系的改革创新和完善才能有的放矢并获得事实依据。

（三）

高等教育强国之高校内部治理模式的比较借鉴研究

由于我国经典意义上的大学发展历史较短，以及相对而言世界高等教育强国之高校治理体系比较成熟，故通过考察西方高等教育强国之高校内部治理体系的成功经验，了解国外高校内部治理体系所面临的问题以及改革趋势，在动态比较中找到各国高校内部治理体系改革发展中具有共性的规律，从而为我国高校内部治理体系的创新和完善提供国际借鉴，就十分必要。

关于“高等教育强国之高校内部治理体系的比较借鉴研究”必须达到如下目的：其一，基于文献研究和海外考察调研了解美国、英国、德国及日本等国高校内部治理体系基本情况。通过包括文献收集研究和对世界著名高校的考察调研，以期深入了解美国、英国和德国等高等教育强国不同类型高校内部治理模式的要素、结构、特征及其运行机制等基本情况。其二，研究掌握国外高校内部治理体系行政权力与学术权力的配置与博弈。国外高校内部治理体系中的权力结构相对而言比较简单，主要由行政权力与学术组织权力两大体系构成，所以有必要对高等教育强国之高校内部学术权力与行政权力之权力配置的形式、结构、博弈及相互制约关系及其对高校内部治理效率的影响进行深入研究，分析有哪些因素对高校学术权力与行政权力的配置及其运作效率构成根本性影响，从而对高等教育强国的高校内部治理体系中的权力结构形式及协调制约机制有所认识。其三，探讨国外高校内部治理体系的成功经验、问题以及改革趋势。在充分解读美德英等国学术权力与行政权力配置及其运行的成功经验基础上，客观分析评价高等教育强国之高校内部治理体系所取得的成功经验及所面临的问题，以及关系高校内部治理体系变革的对策与趋势，从而为开阔我国高校内部治理体系创新的国际视野提供可资借鉴的启示。

（四）

高校内部治理体系的创新与建构研究

此部分是关于高校内部治理体系创新研究的重点所在。在对高校内部治理体系的理论、历史及比较研究的基础上，旨在通过对国情条件下现行的高校内部治理体系权力主体结构及其运行机制存在的不足进行深入调查研究，提出既适合我国国情又遵循高校办学治校育人规律的，既有创新意义又有实践价值并基于善治目的的高校内部治理体系，重点解决高校内部治理主体的组织及其权力结构的协调与高校内部治理体系正常运行的机制问题，以构建有利于提高效率的高校内部治理体系。

关于“高校内部治理体系的创新与建构研究”必须达成的目标如下：其一，对高校内部治理的组织及权力结构、运行机制进行深入的实证调查，准确把握问题及其原因。高校内部治理结构形式上表现为一种对高校内部组织及其成员进行管理和控制的系统，实质上是高校内部权力结构的分配、协调与行使的制度安排，所以高校内部治理的本质实际就是高校内部决策权力在高校内部的配置与行使，这种权力结构很大程度决定了高校内部治理能力的高低及治理效率的大小。在对我国高校内部治理体系变迁的研究基础上，对高校内部治理的现实权力构架及其运行状态进行深入调查，并对其存在的问题进行诊断。其二，根据高校办学治校育人的规律，研究解决行政管理与学术民主等权责结构的平衡协调的关系问题。如前所述，构成高校内部治理体系的两个基本要件即高校内部治理体系的权力结构及其保障权力结构正常运行的相关机制。如果说党委领导、校长负责、教授治学、民主管理是一项基于国情需要提出的高校内部治理基本原则，那么关于高校内部治理体系创新研究的任务就在于根据高校办学治校育人的规律，研究厘清高校内部不同治理主体及权力主体的权责边界，科学构建各权力主体有效行使职权并相互约束的结构框架和运行机制，从而根本解决党委领导、校长负责、教授治学、民主管理相互协调的高校治理权力主体之间博弈的关系问题，比如坚持和完善党委领导下的校长负责制，解决好高校党委与高校教职工代表大会权力关系以及与校长的分工合作问题，解决校长与大学学术委员会的学术决策权责的问题等。其三，构建既有创新意义又有实践价值的基于善治目的的高校内部治理体系。提出和构建既适合我国国情又遵循高校办学治校育人规律的、既有创新意义又有操作价值的基于善治目的的高校内部治理体系是高校内部治理体系创新研究的目的所在。这一研究必须基于效率优先、整体设计、民主管理、依法治校的原则，以及依据高校内部治理系统构成的“责任”“信任”“共享权力”及“协调利益”4大要素，构建高校内部治理的组织及其权力结构，并在完善以大学章程为基础的现代大学制度和以营造高校内部治理体系组织氛围的高校文化理性的前提下，形成有利于关系内部治理体系得以有序运行的决策机制、执行机制、监督问责机制和共同参与机制。

（五）

大学章程完善：高校内部治理的依法治校研究

大学章程作为高校内部治理的基本法，大学章程既是高校内部治理体系中不可或缺的依法治校的要素即法律依据，亦是高校内部治理得以有序运行的机制保障。大学章程在高校内部治理体系中具有规则制定和程序保证的双重角色作用，在高校的依法治校过程中具有重要地位。通过对大学章程与高校内部治理体系之关系及其作用机理的讨论，明确高校内部治理体系只有在完善的现代大学制度保障下才能有序运行并得以发挥其有效治理的作用。为此，关于大学章程完善即高校内部治理依法治校的研究是在对大学章程与高校内部治理体系的关系进行学理性分析的基础上，探讨大学章程对高校内部治理体系主体、权力结构及实现机制的影响，并站在高校内部治理体系创新和发挥有效治理作用的高度，审视和考察大学章程制定、实施等关于大学章程建设本身存在的问题，从而为大学章程的完善和高校内部治理的依法治校提供理性指导。

关于“大学章程完善：高校内部治理的依法治校研究”必须达成如下目的：其一，从理论的高度和现实的视角讨论大学章程与高校内部治理体系之间的关系。首先对大学章程的性质进行探讨，在分析以大学章程为中心的内部法规构建原则基础上，从理论的高度和现实的视角讨论和认识大学章程与高校内部治理体系之间的关系，从而为大学章程完善及高校内部治理体系的创新构建提供认识基础和理论前提。其二，探讨大学章程在高校法人治理及高校内部治理体系运行中的机制功能。大学章程是高校内部治理体系的实现机制，大学章程在高校内部治理体系中的机制作用亦主要是通过高校法人治理结构的形成，以及对高校治理过程中决策、执行、监督问责和共同参与的程序等做出具体规定而得以实现的。高校法人治理结构为高校内部治理体系创新提供了依法治校的权力及其行使的制度框架，所以大学章程是高校法人治理结构在高校内部治理的具体落实；而同时大学章程关于高校内部治理过程中决策、执行、监督问责和共同参与的程序规定又为高校内部治理体系的有效运行提供了操作性保证，故大学章程又是高校内部治理体系在运行机制上的具体落实。其三，通过调查及对大学章程的文本分析对大学章程建设中存在的问题提出改善建议。大学章程既是高校内部治理体系中依法治校的法律依据又是高校内部治理体系得以有效操作的机制保障，故大学章程的重要性还不在于其是否在高校内部治理活动中得到落实和遵循，更重要的是大学章程本身的质量是否能够发挥上述作用。虽然我国高校的大学章程建设基本完成，但由于大学章程是由教育部自上而下推动的现代大学制度建设，不少高校对大学章程建设的意义作用还存在认识不到位及由此导致的在大学章程制定中不认真、不规范、章程质量不高等问题。因此，本研究不仅要站在大学章程之于高校内部治理体系创新及依法治理中具有不可替代作用的认识高度，还要针对我国不少高校的大学章程有待修改完善的现实，通过对大学章程的文本分析及其在高校落实情况的调查，审视和考察大学章程制定、大学章程实施等发现大学章程建设存在的现实问题并提出大学章程完善的建议，从而通过大学章程的完善确保高校内部治理的依法治校得以正常进行。

（六）

高校内部治理的文化研究

高校本质上是文化属性的组织。由于对高校的认识需要从文化这个研究视角来观察和分析高校的成功和不足，因此，笔者一直强调有必要用大学文化这一既有高校组织个性针对性又不失高校之普遍性的观察视角和分析框架来认识高校内部有效治理问题。大学文化不仅附着在高校组织机体的表面而且植根于高校内在精神的深层，其无所不包、无所不在且无所不能地对高校的办学治校发生着深刻影响。大学文化绝非仅是高校内部治理结构中的一般要素，而是极大影响并统领着高校内部治理过程中的价值选择、思维模式、制度安排、组织和权力建构、组织及其成员的活动及心理方式等的重要要素。所以大学文化不仅对高校内部治理结构的设计等环节具有价值引领的直接作用，对高校内部治理的有效运行亦有不能忽视的间接影响。可以说，有什么样的大学文化就有什么样的高校内部治理体系（眭依凡，2015）。据海外越来越多的高校治理研究发现，高校的有效治理并不仅仅简单取决于治理的组织及其权力结构，而且还与治理组织设置及制度安排之外的其他因素尤其是大学文化有重要的关联。同样的高校内部治理结构在不同高校的治理运行中其效果亦有所不同，原因就在于大学文化因素直接或间接对治理的影响，因此，非常有必要讨论高校文化对高校有效治理的意义作用并营造有利于提升高校内部治理效率的高校文化环境。

关于“高校内部治理的文化研究”必须达到如下目的：其一，通过深入挖掘和分析大学文化与高校内部有效治理的内在关系，树立大学文化治校的概念理性。在对“大学文化是大学治校结构中不可或缺的基本要素”“大学文化是先于大学治校行动且指导行动的价值先决”“大学文化是驾驭大学权力行使的‘无形之手’”（眭依凡，2016b）的深入讨论，大学文化治校的学理性清晰的基础上，必须进一步对诸如“价值确定”“制度安排”“环境营造”等大学文化治校的实践机制加以提炼和分析，以明确和凸显大学文化与高校内部有效治理的内在关系。其二，对“高校内部治理本身就是一种文化治校”的逻辑进行论证，呈现具有说服力的理论联系实际的依据。从某种意义上说，可以把高校视为主要是由“学者”和“文化”为要素构成的复杂组织，由于高校这样一种特有的文化组织属性导致其治理过程有强烈的非线性特征即高校内部治理过程具有高度的复杂性、不可控性和不稳定性。作为学者云集并以文化为纽带的高校治理问题，仅仅依靠铁面无私的刚性制度和冷冰冰的上下级关系来简单处理未必有效，因此大学文化作为一种柔性的治校手段就有了发挥其作用的空间。因此，包括原中国高等教育学会会长周远清在内不少学者无不强调，我国高校内部治理必须重视治理文化的建设，笔者关于大学文化研究的结果亦表明，大学文化本身就是高校内部治理体系不可或缺的要素并具有治校的功能。因此，旨在对大学文化治校的逻辑及其规律进行分析以呈现其在高校内部治理体系的合理合法性的研究，显然十分必要。其三，探讨高校内部治理文化理性及高校内部治理文化的培育和营造。综观中外有关高校治理的研究不难发现，由于中外高校治理体系发展的阶段不同及成熟度不一，所以中外高校对高校内部治理体系予以关注的重点及其重视的程度亦有所不同，比如美国等西方高等教育强国更多关注的是治理过程的完善问题，而我国高校关注的重点是高校内部治理组织及其权力结构完善的问题。但中外高校治理研究的共同之处就在于认识高校内部治理效率的提高，有赖于高校内部的办学治校育人者在共同的文化归宿、文化理性驱动下的共同行动。在高校内部治理研究中强调工具理性重于价值理性及重视治理结构的完善而无视治理文化的形成的研究取向，将无益于高校内部治理体系创新及高校内部治理效率的提升，更无益于高校内部治理体系的现代化，因此对高校治理文化理性的研究将会成为高校内部治理未来研究的重要领域。

只有在对上述6个有关高校内部治理的方面进行全面深入的研究，关于高校内部治理体系创新的研究才具有了顶层设计的意义，其研究结果才具有引领高校内部治理体系的框架性整体改革完善和提高其治理实践效率的价值。

(感谢蔡莲玉、王占军、刘爱生3位老师在本研究中做出的贡献）

参考文献（向上滑动阅览）

[1] 林杰. (2008). 从管控走向治理——2007“海峡两岸高校内部治理”学术研讨会综述. 江苏高教, (1),36—39. doi: 10.3969/j.issn.1003-8418.2008.01.011

[2] 眭依凡. (2014). 论大学的善治. 江苏高教, (6),15—21.

[3] 眭依凡. (2015). 大学文化学理性问题的再思考. 清华大学教育研究, (6),1—8.

[4] 眭依凡. (2016a). 世界一流大学建设的六要素. 探索与争鸣, (7),4—8.

[5] 眭依凡. (2016b). 大学文化思想研究. 北京大学教育评论, (1),142—168.

[6] 习近平, (2018). 坚持中国特色社会主义教育发展道路培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人. 取自于(2018−09−10)[2020−10−10]http://cpc.people.com.cn/n1/2018/0910/c64094-30284598.html.

上期回顾

华东师范大学学报（教育科学版）2020年第11期

【特稿】